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    全國農村環境綜合整治“十三五”規劃

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      一、農村環境形勢

    (一)工作進展

    近年來,環境保護部、財政部認真落實黨中央、國務院關于農村環境保護工作的決策部署,不斷深化“以獎促治”政策,強化組織領導,注重規劃引領,加大監督考核,指導和推動各地開展農村環境綜合整治。地方各級政府和相關部門創新體制機制,完善政策措施,狠抓項目建設和管理,農村環境綜合整治取得明顯成效。

    一是一大批農村突出環境問題得到解決。截至2015年底,中央財政累計安排農村環保專項資金(農村節能減排資金)315億元,支持全國7.8萬個建制村開展環境綜合整治,占全國建制村總數的13%。各地設臵飲用水水源防護設施3800多公里,拆除飲用水水源地排污口3400多處;建成生活垃圾收集、轉運、處理設施450多萬個(輛),生活污水處理設施24.8萬套,畜禽養殖污染治理設施14萬套,生活垃圾、生活污水和畜禽糞便年處理量分別達2770萬噸、7億噸和3040多萬噸,化學需氧量和氨氮年減排量分別達95萬噸和7萬噸。整治后的村莊環境“臟亂差”問題得到有效解決,環境面貌煥然一新。通過實施“以獎促治”政策,帶動相關部門和地方加大農村環境整治力度,目前,全國60%的建制村生活垃圾得到處理,22%的建制村生活污水得到處理,畜禽養殖廢棄物綜合利用率近60%。

    二是農村環保體制機制逐步建立。出臺了一系列農村環保政策和技術文件,國務院辦公廳印發《關于改善農村人居環境的指導意見》,環境保護部、財政部等部門制定實施《全國農村環境綜合整治“十二五”規劃》《關于加強“以獎促治”農村環境基礎設施運行管理的意見》《中央農村節能減排資金使用管理辦法》《培育發展農業面源污染治理、農村污水垃圾處理市場主體方案》。環境保護部發布了有關農村生活污染防治、飲用水水源地環境保護等技術指南和規范。全國三分之二以上的省份建立了農村環保工作推進機制,成立領導小組,出臺加強農村環境保護的意見,制定規劃或實施方案,明確農村環境保護目標任務和措施。在中央財政資金引導下,有關地方按照“渠道不亂、用途不變、統籌安排、形成合力”的原則,整合相關涉農資金,集中投向農村環境整治區域,提高村莊環境整治成效。

    三是農村環境監管能力得到提升?;鶎迎h保機構和隊伍得到加強,2014年全國鄉鎮環保機構數量2968個,約占全國鄉鎮總數的10%,比2010年的1892個增加了60%;鄉鎮環保機構人員11900多人,比2010年的7100多人增加了68%。推進環境監測、執法、宣傳“三下鄉”。環境保護部出臺了《關于加強農村環境監測工作的指導意見》,開展農村環境質量監測試點工作,累計監測村莊數量約5200村次。開展農村集中式飲用水水源地保護、生活垃圾和污水處理、秸稈焚燒、畜禽養殖污染防治等專項執法檢查行動。采取多種形式宣傳農村環保政策、工作進展和典型經驗,普及農村環保知識,農民環保意識得到提升。累計舉辦14期全國鄉鎮領導干部農村環保培訓班,共有1400多名鄉鎮領導干部和地方環保管理人員參加培訓,農村環境管理能力和項目實施水平得到提高。

    四是農村環?;蒉r取得積極成效。各地結合農村環境綜合整治工作,積極推廣化肥農藥減量控害增效技術,發展清潔、循環、生態的種養模式,推進農作物秸稈、畜禽糞便等農村有機廢棄物綜合利用,發展農家樂和鄉村旅游,促進了環境保護、農業增產、農民增收的共贏。篩選推廣農村環保實用技術,鼓勵高校、科研院所、企業參與治理工程設計、項目建設和運行維護,帶動了環保產業的發展。農村環境綜合整治有力促進了生態鄉鎮、生態村建設,使示范地區環境質量不斷改善,農村經濟快速發展,黨群關系、干群關系更加融洽。全國已有4590多個國家級生態鄉鎮,成為當地經濟、社會與環境協調發展的典范,夯實了農村生態文明建設的基礎。

    (二)主要問題

    當前,隨著我國工業化、城鎮化和農業現代化進程不斷加快,人口持續增加,農村環境形勢嚴峻,問題依然突出,主要包括:

    一是農村環?;A設施仍嚴重不足。目前,我國仍有40%的建制村沒有垃圾收集處理設施,78%的建制村未建設污水處理設施,40%的畜禽養殖廢棄物未得到資源化利用或無害化處理,農村環境“臟亂差”問題依然突出。38%的農村飲用水水源地未劃定保護區(或保護范圍),49%未規范設臵警示標志,一些地方農村飲用水水源存在安全隱患。


    二是農村環保體制機制仍有待完善。一些地方政府尚未建立起農村環境綜合整治工作的有效推進機制。責任分工不明確,治理措施不具體,資金投入不到位,工作部署不落實。各地在推進農村環境綜合整治中,主要依靠行政推動,農民群眾主體作用未得到充分發揮。農村環境治理市場化機制亟待建立,社會資本參與度不高。一些地方的農村環保設施建成后,存在著管理主體不明確、設施運行維護資金不落實、運行管護人員不足、規章制度不健全等問題,導致一些設施不能正常運行,影響農村環境整治成效。

    三是農村環保監管能力仍然薄弱。目前,地方各級環保部門農村環保工作力量非常薄弱,約90%的鄉鎮沒有專門的環保工作機構和人員,缺乏必要的設備裝備和能力,難以保證有效開展工作。農村環保標準體系不健全,農村生活污水處理污染物排放標準、農村生活垃圾處理處臵技術規范等亟待制定。農村環境監測尚未全面開展,無法及時掌握農村環境質量狀況和變化情況。

    二、指導思想、基本原則和目標

    (一)指導思想

    全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神,牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念,按照黨中央、國務院關于農村環境保護的決策部署,結合推進農業供給側結構性改革,深入實施“以獎促治”政策,完善農村環境保護機制,著力解決群眾反映強烈的農村突出環境問題,改善農村人居環境,提升農村生態文明建設水平。

    (二)基本原則

    ——突出重點,統籌兼顧。優先解決農民群眾最關心、最直接、最現實的突出環境問題,整治重點為“好水”和“差水”周邊的村莊,重點抓好農村飲用水水源地保護、生活垃圾和污水治理、畜禽養殖污染防治。統籌考慮生產與生活、城市與農村、種植業與養殖業等環境保護工作,做好與秸稈綜合利用、農村飲水安全工程、河道整治、村莊綠化等工作的銜接,整合相關資金渠道,提高綜合整治成效。加大對革命老區、民族地區、邊疆地區和14個集中連片特困地區的支持。

    ——因地制宜,分類指導。堅持從實際出發,綜合考慮村莊布局、人口規模、環境狀況、自然條件、經濟水平等因素,科學選取治理技術和模式。堅持以“用”為核心,把綜合利用作為解決農村環境問題的根本途徑,讓農民在“用”的過程中受益,在受益的同時履行應當履行的環保責任。 ——創新機制,市場運作。結合國家生態文明體制改革的總體要求,不斷完善農村環保體制機制建設,創新政策措施,防止簡單照搬城市和工業污染防治的做法。積極培育發展農業面源污染治理、農村生活垃圾污水處理市場主體,探索農村環保設施規?;?、專業化、社會化的運營機制,確保設施建成一個、運行一個、見效一個。 ——政府主導,依靠群眾。地方各級政府,特別是縣級政府,是改善本行政區域內農村環境質量的責任主體,要做好規劃編制、資金保障、設施建設、運行管理和監督考核等工作。充分發揮農民群眾的主體作用,鼓勵和引導農民群眾積極參與農村環境綜合整治,持續改善農村環境質量。

    (三)規劃目標

    到2020年,新增完成環境綜合整治的建制村13萬個,累計達到全國建制村總數的三分之一以上。建立健全農村環保長效機制,整治過的7.8萬個建制村的環境不斷改善,確保已建農村環保設施長期穩定運行。引導、示范和帶動全國更多建制村開展環境綜合整治。全國農村飲用水水源地保護得到加強,農村生活污水和垃圾處理、畜禽養殖污染防治水平顯著提高,農村人居環境明顯改善,農村環境監管能力和農民群眾環保意識明顯增強。

    三、重點整治區域(一)總體布局

    結合水質改善要求和國家重大戰略部署,“十三五”期間,全國農村環境綜合整治范圍涉及各省(區、市)的14萬個建制村(見表1)。整治重點為“好水”和“差水”周邊的村莊,涉及1805個縣(市、區)12.82萬個建制村,約占全國整治任務的92%;其中,涉及國家扶貧開發工作重點縣284個2.46萬個建制村,約占全國整治任務的18%。


     

     

     

     

    各省(區、市)重點整治區域及建制村數量見附表。附表所列的鄉鎮名單和建制村數量是指導性的,各省(區、市)可根據實際情況,在確保完成環境綜合整治建制村總數的前提下,可對每個縣(市、區)的鄉鎮名單和建制村數量作適當調整。
    重點整治范圍1.“好水”周邊整治村莊范圍包括南水北調東線中線水源地及其輸水沿線,以及其他重要飲用水水源地涉及的村莊,涉及 1132 個縣(市、區)的 8.15 萬個建制村(見表 2),約占全國整治任務的 58%。

    2.“差水”周邊整治村莊范圍包括 343 個水質需改善控制單元范圍內的村莊,涉及 673 個縣(市、區)的 4.67 萬個建制村(見表 3),約占全國整治任務的34%。


    (三)優先整治區域南水北調東線中線水源地及其輸水沿線、京津冀和長江經濟帶三大區域為優先整治區域,涉及 880 個縣(市、區)8.14 萬個建制村,約占全國整治任務的 58%。

    南水北調東線中線水源地及其輸水沿線南水北調東線中線水源地及其輸水沿線涉及 211 個縣(市、區)2.28 萬個建制村(見表 2),約占全國整治任務的 16%。


    2.京津冀區域包括密云水庫、官廳水庫、于橋水庫等重要飲用水水源地和63 個水質需改善控制單元范圍內的村莊,涉及 89 個縣(市、區)8131 個建制村(見表 4),約占全國整治任務的 6%。

     

    四、主要任務

    “十三五”期間,農村環境綜合整治主要任務包括農村飲用水水源地保護、農村生活垃圾和污水處理、畜禽養殖廢棄物資源化利用和污染防治。

    (一)農村飲用水水源地保護

    1.建設內容

    在飲用水水源周邊設立警示標志、建設防護帶和截污設施,依法拆除排污口,開展水源地生態修復等。

    2.主要措施

    加快農村飲用水水源保護區或保護范圍劃定工作。開展農村飲用水水源地環境狀況調查評估工作,以供水人口多、環境敏感的農村飲用水水源地為重點,加快劃定水源保護區或保護范圍。對供水人口在1000人以上的集中式飲用水水源地,科學編碼并劃定水源保護區。對供水人口小于1000人的飲用水水源地,應按照國家有關技術規定劃定保護范圍。 加大農村飲用水水源地環境監管力度。地方各級環保部門要開展專項執法檢查,依法取締農村集中式飲用水水源保護區內的排污口;按照《全國農村環境質量試點監測工作方案》要求,開展農村飲用水水源水質監測;制定農村飲用水水源保護區突發環境事件應急預案,強化污染事故預防、預警和應急處理。統籌城鄉供水一體化,建設一批優質飲用水水源地,取締一批劣質飲用水水源地。

    開展水源地環境整治。地方各級環保部門要對可能影響農村飲用水水源地環境安全的化工、造紙、冶煉、制藥等重點行業、重點污染源,加強環境執法監管和風險防范。優先治理農村飲用水水源地周邊的生活污水、生活垃圾、畜禽養殖和農業面源污染,消除影響水源水質的污染隱患。

    (二)農村生活垃圾和污水處理

    1.建設內容

    重點在村莊密度較高、人口較多的地區,開展農村生活垃圾和污水污染治理。主要建設內容包括:(1)生活垃圾分類、收集、轉運和處理設施建設,包括垃圾箱、垃圾池等收集設施,垃圾轉運站、運輸車輛等轉運設施,以及生活垃圾無害化處理設施。(2)生活污水處理設施建設,包括污水收集管網、集中式污水處理設施或人工濕地、氧化塘等分散式處理設施。經過整治的村莊,生活垃圾定點存放清運率達到100%,生活垃圾無害化處理率≥70%,生活污水處理率≥60%。

    2.主要措施

    推進縣域農村環保設施統一規劃、建設和管理。以縣級行政區為單元,實行農村生活垃圾和污水處理統一規劃、統一建設、統一管理,有條件的地區積極推進城鎮垃圾和污水處理設施和服務向農村延伸。鼓勵在縣級層面統一招投標,確定項目設計單位、施工單位和監理單位,吸引有信譽、有實力、較大規模的環保企業參與設施建設和運行管理,提高生活垃圾和污水處理水平。

    因地制宜選取農村生活和垃圾污水治理技術和模式。各地在選取農村環保實用技術時,要根據村莊的人口密度、地形地貌、氣候類型、經濟條件等因素合理確定技術模式;既要考慮建設成本,更要考慮運行維護成本;處理好技術實用性和技術統一性的關系,避免技術“多而雜、散而亂”。建立村莊保潔制度,推行垃圾就地分類減量和資源回收利用,推進農村生活垃圾減量化、資源化、無害化。加快建立分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的垃圾處理系統,形成以法治為基礎、政府推動、全民參與、城鄉統籌、因地制宜的垃圾分類制度,努力提高垃圾分類制度覆蓋范圍。交通便利且轉運距離較近的村莊,生活垃圾可按照“戶分類、村收集、鎮轉運、縣處理”的方式處理;其他村莊的生活垃圾可通過適當方式就近處理。離城鎮較近的村莊,污水可通過管網納入城鎮污水處理設施進行處理;離城鎮較遠且人口較多的村莊,可建設污水集中處理設施;人口較少的村莊可建設人工濕地、氧化塘等分散式污水處理設施。 切實保障污染治理設施長效運行。各地要認真落實環境保護部、財政部印發的《關于加強“以獎促治”農村環境基礎設施運行管理的意見》,結合各地實際,明確設施管理主體、建立資金保障機制、加強管護隊伍建設、建立監督管理機制,切實保證設施“建成一個、運行一個、見效一個”。各省級環保部門要會同財政部門于2017年底前完成對已建成設施運行情況的排查,對設施不能正常運行的,要提出限期整改要求,逾期未整改到位的,應通報批評或約談相關領導,切實保障污染治理設施發揮作用。對新建污染治理設施,省級環保部門應會同財政部門要求縣級人民政府出具環保設施運行維護資金來源的承諾函,并把承諾函作為農村節能減排資金安排的前臵條件,運行維護資金沒有保障的,不得安排資金和項目。

    (三)畜禽養殖廢棄物資源化利用和污染防治

    1.建設內容

    堅持政府支持、企業主體、市場化運作的方針,以沼氣和生物天然氣為主要處理方向,以就地就近用于農村能源和農用有機肥為主要使用方向,在畜禽養殖量大、環境問題突出的地區,開展區域或縣域畜禽養殖廢棄物資源化利用和污染治理。建設堆肥、沼氣、生物天然氣、有機肥等廢棄物資源化利用設施和養殖廢水處理設施。經過整治的村莊,畜禽養殖廢棄物得到有效處理,畜禽糞便綜合利用率≥70%。

    2.主要措施

    完成畜禽養殖禁養區劃定和整治。按照《水污染防治行動計劃》和《畜禽養殖禁養區劃定技術指南》的要求,各地要依法按時完成禁養區劃定。地方環保部門要配合有關部門,積極推動當地政府完成禁養區內確需關閉或搬遷的養殖場(小區)的關閉和搬遷。 科學選取資源化利用技術和模式。對規?;笄蒺B殖場(小區),周邊消納土地充足的,以沼氣發酵、沼液沼渣還田、堆肥、生產有機肥等方式,推廣農牧結合、種養平衡模式;對消納土地不足的,要強化工程處理措施,糞污應優先進行干濕分離,固體部分用于生產有機肥,液體部分綜合利用或經處理后達標排放。鼓勵規?;笄蒺B殖企業將周邊養殖密集區及散養戶畜禽養殖廢棄物一體化、無害化集中處臵。對于養殖密集區域,縣級環保部門要配合有關部門推動縣級人民政府,采用政府組織、企業牽頭、農民參與的模式,統籌考慮人畜糞便、生活污水和垃圾、秸稈等廢棄物,推動建立農村有機廢棄物收集-轉化-利用三級網絡體系。結合生態農業建設、化肥農藥使用量零增長行動、耕地質量保護與提升行動、土壤有機質提升獎勵政策等,引導農民增施有機肥。


    加強畜禽養殖業環境監管。加強源頭控制,嚴格畜禽養殖場(小區)建設項目的環保審批。新建、改建、擴建的規?;笄蒺B殖場(小區)要嚴格執行環境影響評價制度。根據行政區域內環境敏感點和環境質量改善要求,明確養殖場(小區)選址要求和應采取的環保措施。逐步將設有排污口的規?;笄蒺B殖場(小區)納入排污許可證管理。強化畜禽養殖污染物減排,將畜禽廢棄物資源化利用量納入總量減排核算。將區域化學需氧量、氨氮、總磷、總氮等水質指標改善程度作為評價區域畜禽養殖污染治理效果的重要內容。加強畜禽養殖業日常環境監管,依法查處違法行為。

    五、保障措施

    (一)加強組織領導

    加強協調聯動。建立完善國家和地方的上下聯動機制,及時掌握和溝通各地農村環境綜合整治有關情況,確保農村突出環境問題得到及時發現和解決。各地要建立跨部門聯動機制,加強部門協調配合,整合資源,共享信息,形成工作合力。 落實各方責任。財政部、環境保護部確定重點支持的農村環境綜合整治省份,加強對資金使用和項目實施情況的監督檢查,建立考核獎懲機制。省級環保部門要會同有關部門組織編制本行政區域農村環境綜合整治規劃或方案;建立完善項目庫和技術支撐隊伍,加強項目組織實施和績效評價,加大資金投入,加強涉農資金整合,建立健全農村環保設施運行維護機制。地市級人民政府要加強行政區域內農村環境綜合整治工作的指導和監督,督促項目所在縣鄉政府保障治理設施長效運行??h級人民政府具體負責項目申報和組織實施,以及已建成項目的運行維護;要整合相關涉農資金,鼓勵整鄉整縣推進。鄉鎮人民政府要切實保障本行政區域項目建設質量和進度。獲得資金支持的村鎮應當按照政務公開要求,公布資金安排和使用情況、項目實施情況等。項目所在地村莊要引導和組織好群眾通過村規民約、投工投勞等形式,參與項目建設和設施運行管理。

    (二)加大資金投入

    加大財政資金投入。充分發揮中央農村節能減排資金“種子”資金的作用,引導地方各級財政加大投入。支持有關縣(市、區)加大涉農資金整合力度,集中投入農村環境綜合整治。發揮政策性金融機構的作用,加大信貸資金支持力度,進一步拓寬農村環保資金來源。 鼓勵社會資本投入。通過政府購買服務、政府和社會資本合作(PPP)等形式,推動市場主體加大對農村生活垃圾、污水收集處理等設施建設和運行維護的投入。引入競爭機制和以效付費制度,合理確定建設成本和運行維護價格。鼓勵種養結合,支持畜禽養殖廢棄物生產有機肥、食用菌等。推動規?;笄蒺B殖企業開展污染第三方治理。研究制定相關稅收、土地和電價等優惠政策。選取部分縣(市、區),探索農村環保設施規?;?、專業化、社會化運營機制。 引導農民積極參與。完善村級公益事業建設一事一議財政獎補機制,激勵農民參與農村環境綜合整治。建立農村環境綜合整治自下而上的民主決策機制,推行項目規劃、建設、管理的“村民議村民定、村民建村民管”的實施機制。完善村務公開制度,推行項目公開、合同公開、投資額公開。 規范資金管理。財政部會同環境保護部加強對資金使用情況的監督檢查。地方各級財政部門、環保部門要切實加大資金監管,繼續實行公示制、報備制等行之有效的制度。各地環保部門要會同有關部門加快建立農村環?!耙元劥僦巍辟Y金項目信息管理系統,實施項目資金動態管理,所有財政資金投入形成的農村環保設施及運行管理情況都要入庫管理。

    (三)健全體制機制

    建立目標責任制。省級環保部門要推動本級人民政府將國家下達的目標任務逐級分解落實到縣級人民政府,明確工作主體,落實工作責任,構建一級抓一級的考核體系,切實把地方政府農村環境保護責任落到實處。 完善農村環境監管體系。結合省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革,進一步強化基層環境監管執法力量,對具備條件的鄉鎮及工業聚集區,要加強基層環境執法體系建設,充實人員力量,保障運行經費。建立完善重心下移、力量下沉、保障下傾的環境執法工作機制,加強城鄉環境執法統籌。 加強農村環境監測。推進全國農村環境質量試點監測工作,研究提出農村環境監測技術路線,制定農村環境監測技術規范,加快建立農村環境監測網絡,建立農村環境監測信息發布制度。開展農村環境綜合整治的縣(市、區)要做好農村生活污水、規?;笄蒺B殖場(小區)廢水等處理設施運行情況的監督性監測。

    (四)強化科技支撐

    加強科學研究和技術指導。組織高等院校、科研機構、企業和行業協會等,以提高農村和農業廢棄物資源化利用水平為導向,對農村環境綜合整治關鍵技術進行攻關。鼓勵農村生活污水和垃圾處理技術研發,在不適宜集中開展污染治理的地區,研發環保、經濟、實用的小型或家庭式治污技術和設備。制(修)訂農村生活污水處理污染物排放標準、農村生活污水污染防治技術政策、畜禽養殖污染防治技術政策等。各地要結合實際,研究制定農村生活污水處理污染物排放、生活垃圾處理和資源化利用、畜禽養殖廢棄物資源化利用等地方標準和技術規范。

    加大實用技術推廣力度。加快推進農村環??蒲谐晒D化,集成、篩選一批農村生活污水和垃圾處理等實用技術。通過工程示范等方式,推廣農村環保實用技術與裝備,探索和創新適于農村地區的生活污水和垃圾處理處臵模式。通過組織現場學習、專題培訓以及拍攝專題宣傳短片等方式,推廣農村環保實用技術和裝備。

    (五)嚴格監督考核

    開展監督檢查。省級、地市級環保部門要會同財政部門組織開展對已建成設施的考核驗收,對未通過考核驗收的,提出整改要求;對通過考核驗收的,每年至少開展一次設施運行情況抽查,對抽查中發現的問題,要向縣級人民政府提出限期整改要求,逾期未整改到位的,應通報批評或約談相關領導??h級環保部門(市級環保部門派出機構)要將設施運行管理情況的監督檢查納入日常工作,整合現有機構和人員隊伍,確保設施運行維護有人監管、有人監測、有人指導;要會同財政部門對行政區域內所有已建成設施的運行維護情況開展年度檢查,將檢查情況向縣級人民政府報告,對檢查中發現的問題,要督促設施管理主體落實整改要求。 健全獎懲機制。環境保護部會同財政部對各省(區、市)的目標任務完成情況開展評估考核,評估考核結果作為中央農村節能減排資金分配的重要依據。對目標任務完成情況較好的地區,進一步加大資金支持力度;對未按時完成治理目標或完成情況較差的,將根據情況,采取通報批評、核減資金規模、追繳已撥付資金等措施。
     

     

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